Artikel vom 28.10.2011Mehr Wissen über die Jugendlichen

Fakten, Fakten, Fakten... oder: Nichts ist umsonst

2012 ist er fällig, der zweite Europäische Jugendbericht. Jetzt werden dafür Daten gesammelt. Das Problem ihrer Vergleichbarkeit treibt die Europäische Kommission um. Gemeinsame ‚Jugendindikatoren’ sollen her.

Alle drei Jahre soll die Europäische Kommission nach einem Beschluss des Europäischen Rates aus dem Jahr 2008 Daten und Fakten über die Situation der Jugendlichen in der EU veröffentlichen. Der Europäische Jugendbericht soll einer ‚evidenzbasierten’ jugendpolitischen Zusammenarbeit als Grundlage für ihre Entscheidungen dienen. ‚Evidenz’ (abgeleitet vom lateinischen evidentia, d.h. ‚Augenscheinlichkeit‘) meint Aussagen, die durch wissenschaftliche Ergebnisse untermauert sind.

Eine solche wissenschaftliche Untermauerung von Analysen und letztendlich daraus folgernden politischen Entscheidungen fordert auch die EU-Jugendstrategie, die seit letztem Jahr die Jugendpolitik in Europa prägt. So heißt es in der Entschließung des Rates vom 27. November 2009 über einen erneuerten Rahmen für die jugendpolitische Zusammenarbeit in Europa (2010-2018): „Die Jugendpolitik sollte auf gesicherten Erkenntnissen beruhen. Es gilt, die Lebensbedingungen, Werte und Verhaltensweisen junger Frauen und Männer besser kennen zu lernen und zu ermessen und diese Erkenntnisse mit den anderen einschlägigen Politikbereichen auszutauschen, damit rechtzeitig geeignete Maßnahmen ergriffen werden können.“

Daten – aber welche?

Für den ersten EU-Jugendbericht, der 2009 veröffentlicht wurde, hatte man Daten, Statistiken und Kurzanalysen zur Lage junger Menschen zusammengetragen, die aus den Mitgliedstaaten geliefert und vom Statistischen Amt der Europäischen Union, ‚Eurostat’, gesammelt werden. So wurden Daten aus der regelmäßig durchgeführten Arbeitskräfteerhebung (European Union Labour Force Survey / EU LFS) und der Erhebung EU-SILC (European Union Statistics on Income and Living Conditions) genutzt. Für erstere werden vergleichbare demographische, soziale und wirtschaftliche Merkmale für Erwerbstätige, Erwerbslose und Nichterwerbspersonen erfasst; bei letzterer geht es um Quer- und Längsschnitt-Mikrodaten über Einkommen, Armut, soziale Ausgrenzung und Lebensbedingungen.

Für diese Erhebungen sammeln alle Mitgliedsländer auf der Grundlage  von EU-Ratsverordnungen und auf der Basis einheitlicher Definitionen, Klassifikationen und einer einheitlichen Liste von Merkmalen mit harmonisierten Methoden Zahlen zur jeweiligen Situation in den EU-Staaten. In Deutschland sind diese Daten Teil des Mikrozensus (im Fall von EU LFS) oder werden unter dem Titel LEBEN IN EUROPA (im Fall von EU-SILC) veröffentlicht.

Für ausschließlich jugendrelevante Informationen wurden zwei weitere Quellen herangezogen: Die ‚Eurobarometer surveys’, europaweite Befragungen, die Eurostat selbst durchführt, sowie Informationen zur Jugend und Jugendpolitik in Europa, die durch das European Knowledge Centre on Youth Policy (EKCYP) erfasst werden. Das EKCYP sammelt über nationale Korrespondentinnen und Korrespondenten auf empirischer Forschung basierende Daten aus den EU-Staaten. Deutschland ist im Netzwerk der Korrespondenten durch die Fachstelle für Internationale Jugendarbeit( IJAB) vertreten. Für den letzten Jugendbericht wurden diese Daten noch ergänzt vom ‚European Social Survey’, eine aktuelle sozialwissenschaftliche Umfrage, die die sozialen und politischen Einstellungen von Bürgerinnen und Bürgern aus über 30 europäischen Ländern untersucht. In Deutschland werden die Befragungen dazu vom Institut für angewandte Sozialwissenschaft (infas) und von TNS Infratest Sozialforschung durchgeführt.

Wenn es nach der Kommission geht, sind damit noch lange nicht alle Quellen ausgeschöpft. In ihrer Mitteilung ‚Eine EU-Strategie für die Jugend – Investitionen und Empowerment’ vom  27.4.2009 fordert sie eine ‚evidenzbasierte Politik’, für die die Nutzung bisheriger Quellen nur „ein erster Schritt“ „für eine schlüssige Politik“ sein können: „Darüber hinaus besteht Bedarf, Forschungsergebnisse gemeinsam zu nutzen und die Wissenschaftler europaweit zu vernetzen.“ Neben einem verstärkten Einsatz des EU-Forschungsrahmenprogramms für Jugendforschung und Folgemaßnahmen (vgl. NEWS vom 16.06.2009 ) schlägt die Kommission unter anderem eine „Konsolidierung des EKCYP durch Vervollständigung der Länderprofile“ und eine Überprüfung bestehender Trends durch Eurydice, dem Informationsnetz zum Bildungswesen in Europa. Außerdem gab sie Studien über die sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Jugendarbeit (Fertigstellung: 2011) und zur E-Partizipation der Jugend und Informationsgesellschaft (Fertigstellung: 2012) in Auftrag.

Was wissen wir damit?

Ziel dieser Datensammlung und -auswertung durch die Kommission ist es, einen Überblick über die Lebenssituation der Jugendlichen in Europa und deren Abhängigkeit von demografischen, ökonomischen und sozialen Entwicklungen zu bekommen. Dabei geht es beispielsweise um den Übergang von der Schule in den Beruf, um Gesundheit, Familienleben, Lifestyle oder die gesellschaftliche und politische Teilhabe Jugendlicher.

So wies der letzte Jugendbericht eine Fülle von Zahlen auf, die vom Anteil der 15- bis 29jährigen an der Gesamtbevölkerung, über die Schulabbrecherquote bis zur Arbeitslosenrate reichte. Harte Fakten, möchte man meinen. Auch Schulabschlüsse oder der Anteil unehelich geborener Kinder lassen sich unbestreitbar quantitativ darstellen. In Bezug auf das Armutsrisiko, zur PC-Nutzung oder gar dem Grad an ‚active citizenship’ wird das schon schwieriger. Und, um grundsätzlich zu werden: Schon `Jugend´ ist ein relativer Begriff. In den Mitgliedstaaten der EU jedenfalls gibt es keine Einigkeit, wer ab wann und wie lange dazu gehört. Aber um jugendpolitische Entscheidungen evidenzbasiert zu treffen, zur Aufstellung und Überprüfung von gemeinsamen Zielen und Benchmarks, für die Vergleichbarkeit von Jugendberichten und auch, um sich sektorübergreifend verständlich zu machen, wäre es hilfreich, wenn man immer über die gleiche Sache spräche.

Eine Frage der Definition

Beim genauen Hinsehen hängen alle Daten davon ab, dass man sich auf gemeinsame Definitionen einigt. Das gilt auch für scheinbar eindeutige Fälle: Wann, zum Beispiel, gilt jemand als ‚erwerbslos’? Antwort: „Als erwerbslos gilt im Sinne des durch die EU konkretisierten Labour-Force-Konzepts der International Labour Organization (ILO) jede Person im Alter von 15 bis unter 65 Jahren, die in diesem Zeitraum nicht erwerbstätig war, aber in den letzten vier Wochen vor der Befragung aktiv nach einer Tätigkeit gesucht hat. Auf den zeitlichen Umfang der gesuchten Tätigkeit kommt es nicht an. (...) Personen im erwerbsfähigen Alter, die weder erwerbstätig noch erwerbslos sind, gelten als Nichterwerbspersonen“ - so die Sozialberichterstattung der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder. ‚Armutsgefährdung’ wird in der EU definiert als der Anteil der Personen, deren Äquivalenzeinkommen weniger als 60% des mittleren Äquivalenzeinkommen der Bevölkerung (in Privathaushalten) beträgt. Die Gefahr besteht also, dass man bei scheinbar datensicheren Analysen gern überliest, was nicht dort steht: Erwerbslose sind also nicht gleichzusetzen mit Arbeitslosen; ‚Arm’ ist in diesem Sinne nur jemand, der über wenig Einkommen verfügt. Die Liste ließe sich fortsetzen.

Ein Bündel solcher Merkmale (Indikatoren) markieren dann die Situation der Jugendlichen und jungen Erwachsenen in einem Land und in einem bestimmten Lebensbereich. So wird das Bildungsniveau eines Landes in der EU zurzeit anhand von Quoten jugendlicher und junger erwachsener Schul- und Ausbildungsabbrecher bestimmt („Personen zwischen 18 und 24 Jahren, die lediglich über einen Abschluss der Sekundarstufe I verfügen und keine weiterführende Schul- oder Berufsausbildung durchlaufen“, also „Personen, die nur die Vorschule, die Grundschule, die Sekundarstufe I oder eine kurze Ausbildung in der Sekundarstufe II von weniger als 2 Jahren absolviert haben“), dem Anteil „low achievers“ oder „Schüler mit schlechten Leistungen bei den Grundkompetenzen“ (was die "schlecht Abschneidenden" laut PISA-Tests meint), dem Anteil an der ‚tertiären Bildung’ (Anteil derjenigen, die an Fachhochschulen, Universitäten und Berufsakademien lernen) und dem Anteil der 20- bis 24jährigen, die mindestens einen Sekundarstufen- Bildungsabschluss haben. Auch hier kann man über die Reichweiten der einzelnen Definitionen und Kategorisierungen streiten (Schulabbrecher müssen also gar keine Schullaufbahn abgebrochen haben und bei Low Achievers könnte es sich eigentlich auch um kleine Genies handeln...).

Die Definitionen und Zahlen beruhen auf Übereinkünften entweder innerhalb der EU oder innerhalb größerer Forschungsgemeinschaften wie die OECD, Weltbank oder UNESCO. Es gibt sie für die EU-Berichterstattung zurzeit außer im Bildungsbereich auch für die Felder „Beschäftigung und Unternehmertum“ (Jugendarbeitslosigkeit absolut und im Verhältnis zur Gesamtbevölkerung, die Zahl der Selbstständigen und derjenigen, die sich gern selbstständig machen möchten, die Zahl der jungen Menschen mit befristeten Arbeitsverträgen), „Gesundheit und Wohlergehen“ (die Zahl der Raucher, der Übergewichtigen, Alkoholgenuss in den letzten 30 Tagen, Anzahl der jugendlichen Selbstmorde, Verletzungen durch Unfälle und Psychologischer Stress) und „sozialer Zusammenhalt“ (Armutsrisiko, Armut, das Leben in Haushalten mit Arbeitslosen oder Geringbeschäftigten, unzureichende gesundheitliche Versorgung und der Anteil an NEETs – jungen Menschen, die weder im Erwerbsleben stehen, noch an einer Maßnahme der allgemeinen oder beruflichen Bildung teilnehmen).

Dabei soll es nicht bleiben. Die Kommission möchte auch gern für andere Schwerpunktbereiche der EU-Jugendstrategie gemeinsame Indikatoren und damit ‚Benchmarks’, Vergleichsgrößen, vereinbaren. Mit dem Erneuerten Rahmen für die jugendpolitische Zusammenarbeit in Europa wurde deswegen die Einrichtung einer Arbeitsgruppe beschlossen, die die existierenden Daten zur Situation junger Menschen und den möglichen Bedarf für die Entwicklung von Indikatoren für den Jugendbereich diskutieren sollte. Das Ergebnis der Arbeit dieser 60 Experten aus 25 Mitgliedstaaten plus Norwegen lag im April dieses Jahres vor. Das von ihnen entwickelte ‚Dashboard’ für Indikatoren, eine Art `Instrumententafel´, soll ein „einheitliches Verständnis für die allgemeine Lebens- und Arbeitsituation von jungen Menschen“ schaffen. Der Vorschlag beinhaltet Indikatoren für alle Aktionsbereiche der neuen Jugendstrategie. Angefangen von einer Definition von `Kind´(0-14 Jahren) und `Jugendlicher´ (15-19, 20-24 und 25-29 Jahren) werden jeweils 2-5 „Deskriptoren“  (einfache Indikatoren) für acht Bereiche vorgeschlagen. Auffällig viele davon gibt es bereits, da sie in Eurostat-Umfragen wie dem ‚Eurobarometer’ regelmäßig abgefragt werden.

Wie misst man Kreativität?

Und wie definiert man dann den Zustand von (jugendlicher) „Kultur und Kreativität“? Wenn es nach den Vorstellungen der Arbeitsgruppe geht, werden dafür zukünftig Daten zurMitgliedschaft in künstlerischen Amateurgruppen, Sportclubs, Freizeit- oder Jugendclubs, zur Teilnahme an kulturellen Aktivitäten und zum Anteil derjenigen Jugendlichen, die mindestens zwei Fremdsprachen erlernt haben, herangezogen. Während sich feste Mitgliedschaften unter Umständen zählen lassen, dürfte es interessant werden, wie man die ‚Teilnahme an kulturellen Aktivitäten’ messen wird. Man wird sich auf Umfragen, d.h. auf die Selbstaussagen der Jugendlichen, stützen müssen.

Die Situation der Freiwilligarbeit in Europa wird sich aus dem Anteil Jugendlicher an Freiwilligen Aktivitäten und an ehrenamtlicher Arbeit für ihre lokale Community oder im Ausland ergeben sowie aus dem Anteil derjenigen, die dafür eine formale Anerkennung erhalten haben. Und wo wir gerade dabei sind, sollen für das Thema „Jugend und die Welt“ die jungen Menschen gezählt werden, die sich in Nicht-Regierungs-Organisationen engagieren, die für den globalen Klimawandel eintreten, für Entwicklungshilfe oder Menschrechte sowie die Anzahl junger Menschen, die an Aktivitäten teilgenommen haben, bei denen auch Jugendliche aus anderen Kontinenten beteiligt waren.

Wie willkürlich, aber auch schwer messbar die vorgeschlagenen Indikatoren sind, zeigt sich für den Bereich „Jugendpartizipation“. Hier sollen Zahlen zur Mitgliedschaft in politischen, gemeinwesen- und umweltorientierten Nicht-Regierungs-Organisationen herangezogen werden, zur Beteiligung von jungen Menschen in lokalen, regionalen, nationalen und europäischen Wahlen, die Zahl der 18-30-Jährigen im Europaparlament, die Zahl der jungen Menschen, die das Internet für den Kontakt mit Behören nutzen, und die Zahl der Jugendlichen, die in den letzten drei Monaten das Internet für Meinungsäußerungen zu öffentlichen oder politischen Fragen nutzen. Eine merkwürdig desolate Liste, vergleicht man sie mit den Forschungsergebnissen des mehrjährigen europäischen Projektes ‚EUYOUPART’, an dem das Deutsche Jugendinstitut beteiligt war. Dessen Ziel war es, ein gemeinsames Indikatorensystem zur empirischen Erforschung politischer Partizipation junger Menschen (15-25 Jahre) in Europa zu entwickeln. Das Projekt kooperierte mit dem DJI-Jugendsurvey und knüpfte an dessen Forschungsergebnisse und die dort entwickelten Indikatoren an. Es setzte Indikatoren wie ‚Mitgliedschaft in einer Nicht-Regierungs-Organisation’, ‚Wahlverhalten’, ‚Beteiligung an Unterschriftensammlung’, ‚Besuch einer öffentlichen politischen Veranstaltung’ und ‚Teilnahme an einer legalen Demonstration’ ein - Kategorien, die eindeutig ‚politischer’ sind als die Kommissionsvorschläge. Bei beiden Indikatorenbündeln kann man allerdings ebenfalls darüber streiten, ob sie überhaupt das treffen, was ‚politisches Interesse’ von Jugendlichen meinen kann.

Benchmarks und die Folgen

Man könnte sich ja achselzuckend zurücklehnen und abwarten, wie die Kommission diese Empfehlungen nun in ihren Eurostat-Umfragen umsetzen wird. Die bisherigen Sammlungen hat Eurostat auf seiner Homepage zu einzelnen Indikatoren des ‚dashboards’ hinterlegt.

Aber die Kommission scheint nicht probieren zu wollen, stellt sie doch inzwischen in den EU-Mitgliedstaaten ihre Pläne für den nächsten Jugendbericht vor, die genau diese Indikatoren vorsehen. Im Endeffekt würde dies bedeuten, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, ihre eigenen Datenerhebungen umzustellen, um entsprechende Daten mit ihren nationalen Jugendberichten zuzuliefern.

Anscheinend ignoriert die Kommission dabei die Ergebnisse einer Studie, die sie selbst bei der Beratungsfirma ECORYS in Auftrag gegeben hat. ECORYS nahm eine aktuelle Bestandsaufnahme vor, wie und im Rahmen welcher Systeme und Zuständigkeiten in den Mitgliedstaten jugendpolitische Themen auf nationaler Ebene anhand von Indikatoren bewertet werden. Dafür wurden cirka 100 Experten in 23 Mitgliedsländern konsultiert. Drei der Mitgliedstaaten – die Niederlande, Schweden und Slowenien – wurden genauer untersucht, da sie als vorbildlich bzw. weit fortgeschritten bei der Anwendung von Indikatoren gelten. Zwar stellte die Studie Gemeinsamkeiten fest, vor allem aber machte sie deutlich, dass Qualität, Reichweite und Evidenz der Indikatoren sehr unterschiedlich sein können. Und: Deren Nutzen und Vergleichbarkeit finden dort ihre Grenzen, wo es Definitionsschwierigkeiten gibt (z.B. bei `Partizipation´) oder wo die Erhebungsbasis unklar oder uneinheitlich ist.

Viele potentielle Stolperfallen also, wenn es darum geht, auf der Grundlage dieses Datenmaterials politische Entscheidungen treffen zu wollen. Wäre man sich einer Politik sicher, die mehr als ein Reflex auf scheinbar unumstößliche wissenschaftliche Gewissheiten sein will, könnte man beruhigt sein. Eher aber droht die Gefahr, das man sich an das hält, was messbar und – vermeintlich – ‚evident’ ist. So unbestreitbar es ist, dass abgesicherte Daten eine wichtige Entscheidungshilfe für die Politik darstellen, so unbestreitbar auch, dass erst gemeinsame Definitionen eine Vergleichbarkeit herstellen, so naiv wäre es aber zu glauben, das ein eher willkürlich (oder einfach aus praktischen Erwägungen) zusammengestellter Reigen unterschiedlichster Indikatoren schon sinnvolle Analysen und Schlussfolgerungen zulassen. Auch die ECORYS-Studie warnt ausdrücklich davor, politische Entscheidungen, Monitoring und Evaluationen allein auf der Basis von Indikatoren für quantifizierbare Daten vorzunehmen. Die Berücksichtigung länderspezifischer Kontexte, qualitative Tiefenforschung, und vor allem die Einbeziehung von Zielgruppen und Stakeholdern seien für eine `evidenzbasierte Politik´ unverzichtbar, mahnten die Sachverständigen an.

Der nächste Jugendbericht kommt

Man ahnt, was kommt: Schon jetzt sind Wechselwirkungen zwischen den auf der EU-Ebene bisher eingesetzten ‚Jugend’-Indikatoren und ihrem Einsatz auf nationaler Ebene in einzelnen Mitgliedstaaten festzustellen. Sind die Daten erst einmal mühsam erhoben, will man sie auch nutzen. Der nächste EU-Jugendbericht sieht Daten und Analysen vor allem zu den Berichten ‚Jugendbeschäftigung’ und ‚Partizipation’ vor. Er wird Empfehlungen für den Freiwilligenbereich enthalten und eine Evaluation des Strukturierten Dialogs. Und er soll Fallstudien ‚guter Praxis’ bringen. Zusammen mit den Ergebnissen der geplanten Studien zur E-Partizipation und zum ‚Wert der Jugendarbeit’ sind damit die Anforderungen an die Mitgliedstaaten und an die poltisch-strategische Argumentation der betroffenen Jugendhilfe umrissen. Alles für den Kommissions-Traum von der Vergleichbarkeit, vermutlich um den Preis von Differenzierungen und Komplexitäten. Nichts ist umsonst.

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