Artikel vom 15.01.2007Themen der Jugendpolitik

Die Folgen der Europäisierung und des Strukturwandels im sozialen Sektor für die Jugendhilfe

Der Strukturwandel, der den gesamten sozialen Sektor erfasst hat und als Teilbereich davon auch die Kinder- und Jugendhilfe, ist unbestritten. Strittig ist lediglich, welchen Anteil daran der Europäische Einigungsprozess hat, was also ohne Europa ohnehin auf nationaler Seite auch unter Berücksichtigung einer umfassenderen Globalisierung geschehen würde und durch Europa dann noch beschleunigt wird. Hierzu ein paar Fakten, die den Weg hin zu einem sozialen (Dienstleistungs-) Markt Europa zeichnen.

via DJI - Thema 2007/01

Die ökonomische und beschäftigungspolitische Bedeutung sozialer Dienstleistungen wächst kontinuierlich; ca. 1,4 Mio. Beschäftigte allein in Deutschland, davon 500.000 im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe und ihre Kunden (oder Klienten, je nach Sichtweise) sorgen für ein Umsatzvolumen von ca. 70 Mrd. Euro pro Jahr. Da wundert es nicht, dass der Bereich auch für andere (gewerbliche) Anbieter als die angestammten Wohlfahrtsverbände und die anderen freigemeinnützigen Träger interessant und attraktiv wird. D.h. nicht nur für deutsche Organisationen, sondern auch für ausländische Mitbewerber. Die Neufassungen der sozialgesetzlichen Regelungen der letzten Jahre (BSHG, KJHG, SGB III etc.) haben diesem Umstand bereits Rechnung getragen und lassen privat-gewerbliche Anbieter ausdrücklich zu.

Wettbewerb in der Wohlfahrtspflege

Die Monopolkommission, die sich mit der virulenten Frage wettbewerbsverzerrender Strukturen in der freien Wohlfahrtspflege im Bereich sozialer Dienstleistungen beschäftigt hat und diese in ihrem Bericht primär als ökonomische Güter einstuft, forderte einen freien Wettbewerb freigemeinnütziger und privatgewerblicher Anbieter und prangerte die existierenden korporatistischen Strukturen zwischen Staat und Wohlfahrt an. Die Bundesregierung wiederum hat zwar eindeutig die konstitutionelle Bedeutung der freien Wohlfahrtspflege für die soziale Daseinsvorsorge betont, zugleich aber eingeräumt, dass in einer pluralen Gesellschaft sowohl das privatgewerbliche als auch das gemeinnützige System ihren Platz haben.

De facto herrscht allerdings auf dem Markt sozialer Dienstleistungen bereits Konkurrenz und Wettbewerb und zwar einerseits zwischen den freigemeinnützigen Trägern selbst und in bestimmten Bereichen zwischen diesen und mit gewerblichen Anbietern. Im Ergebnis führt das aber dazu, dass die früher vorherrschende Zuwendungs- oder Pflegesatzfinanzierung konsequenter durch Leistungsvereinbarungen ersetzt wird. Das führt im Weiteren dazu, dass die Aufträge immer häufiger per Ausschreibung und Wettbewerb vergeben werden und nicht mehr per Zuwendung und freier Vergabe - also zu einer Privatisierung.

Qualitätssicherung in der Jugendhilfe

Neben Kostengesichtspunkten müssen dabei natürlich auch die Qualitätsstandards berücksichtigt werden. Die Träger der Wohlfahrtspflege und hier auch der Jugendhilfe haben in den letzten Jahren bereits erhebliche Anstrengungen im Hinblick auf Qualitätssicherung und -management unternommen und müssen sich mit den von ihnen erbrachten Leistungen nicht verstecken, insbesondere auch nicht vor gewerblichen Anbietern.

Hinzu kommt nun aber eine eindeutig europäische Dimension. Die aktuellen Modernisierungsprozesse finden im Kontext der Umsetzung der Lissabon-Strategie und im weiteren Sinne im Kontext der Wirtschafts- und Währungsunion statt. Der Europäische Vertrag bildet das in allen Mitgliedsstaaten geltende Regelwerk, das über nationalem Recht steht. Damit gelten die so genannten vier Freiheiten des Binnenmarktes unmittelbar: freier Verkehr von Personen, Waren, Dienstleistungen und Kapital. Für die Europäische Kommission hat es oberste Priorität, die Binnenmarktvorschriften durchzusetzen, in deren Bereich auch die Richtlinien für die öffentliche Auftragsvergabe, die Sicherung eines freien Wettbewerbs und das Verbot staatlicher Beihilfen, die den Wettbewerb verfälschen, fallen.

Modernisierung im europäischen Kontext

Inwieweit für den Wohlfahrtssektor, der Leistungen der sozialen Daseinsvorsorge im Interesse der Allgemeinheit erbringt, indessen besondere Regeln gelten, darüber wurde lange gestritten. Lange Zeit waren nach Auffassung der Kommission Dienstleistungen zur sozialen Sicherheit als eine nicht wirtschaftliche Tätigkeit anzusehen. (Lt. Mitteilung der Kommission "Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa" 1996). Allerdings sorgten die EU-Regeln in der Praxis dafür, dass auch für die Erbringung sozialer Dienstleistungen in Deutschland zunehmend europäische Maßstäbe angelegt wurden.

Um dieser Rechtsunsicherheit zu begegnen und um den EU-Binnenmarkt weiter zu liberalisieren, wurde im Herbst 2006 eine Richtlinie des Europäischen Parlamentes und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt verabschiedet. Sie soll nach ihrer Begründung bürokratische Hindernisse abbauen und den grenzüberschreitenden Handel mit Dienstleistungen fördern. Ursprünglich war der Anwendungsbereich des Richtlinienvorschlags sehr weit gefasst, vom klassischen Dienstleister wie im Baubereich bis zu den sogenannten Daseinsvorsorgeleistungen u.a. im sozialen Sektor (von der Altenpflege über die Kinderbetreuung bis zur Heimerziehung). All diese Leistungen sollten unter Marktbedingungen erbracht werden, wobei als Maßstab die Entgeltlichkeit der Dienstleistung gelten sollte, gleichgültig von wem sie zu entrichten ist, dem Endnutzer oder durch Dritte.

In der vom Europäischen Parlament verabschiedeten Fassung kann jeder Anbieter, der in einem der Mitgliedstaaten niedergelassen ist, seine Tätigkeit in allen anderen EU-Staaten ausüben, soweit er sich an die jeweiligen nationalen Vorschriften hält. Allerdings sind eine Fülle von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, wie die Kinderbetreuung, Gesundheitsdienste und Jugendhilfe von der Anwendung der Richtlinie ausgenommen.

Rechtslage nicht eindeutig

Bei der aufgezeigten Entwicklung begegnen wir indessen einer Reihe von Problemen, die nicht zwangsläufig Europa-bedingt sind, sondern größtenteils "hausgemacht" sind:

Staatliche Beihilfen sind nach EU-Recht in der Regel verboten; sie beißen sich insbesondere mit dem Zuwendungsrecht und hier vor allem mit der institutionellen Förderung wegen der drohenden Wettbewerbsverzerrung.

Eine freie Vergabe bzw. eine im Rahmen des korporatistischen Systems ausgehandelte Beauftragung der z.T. privilegierten Wohlfahrtsträger verträgt sich nicht mit einem freien Wettbewerb, der transparente Ausschreibungen nach präzisen Vorgaben vorsieht. Dabei sind durchaus Spielräume vorhanden, da die Haushaltsordnung und das Wettbewerbsrecht offene, beschränkte und eine freie Vergabe zulassen, solange es hierfür jeweils gute Gründe gibt.

Mit der Zunahme von Ausschreibungen, die eindeutig als Dienstleistungen für einen Auftraggeber erbracht werden sollen, fallen immer mehr Tätigkeiten freigemeinnütziger Träger unter die Rubrik "wirtschaftliche Tätigkeit", denen eine (Umsatz-) Steuerbefreiung nicht mehr oder nur mehr bedingt zugestanden werden kann. Die Steuerprivilegierung der Träger durch das Gemeinnützigkeitsrecht belohnt die uneigennützige Tätigkeit, nicht aber den Leistungsaustausch. Wann der steuerschädliche Leistungsaustausch beginnt und wo er endet, ist nicht generell geklärt, sondern wird anhand von Einzelfällen entschieden. Insofern sollten zukünftig nicht die Träger an sich steuerbegünstigt sein, sondern definierte Aufgaben und Tätigkeiten. Das gilt dann für alle Anbieter.

Europäischer Wettbewerb als Chance für die Jugendhilfe

Der laufende und dynamische Prozess der Europäisierung des sozialen Sektors, insbesondere der Jugendhilfe und vor allem der Jugendpolitik sollte aktiv gestaltet und begleitet werden. Der "drohende" Wettbewerb und eine stärkere Koordination auf europäischer Ebene muss nicht als Gefahr, sondern als Chance gesehen werden, die eigene Arbeit weiter zu professionalisieren und durch den Austausch guter Praxis zu verbessern. Dies lässt sich eindeutig aus dem bisherigen Verlauf des Weißbuch-Prozesses und des Europäischen Paktes für die Jugend schließen.

Die Jugendhilfelandschaft kann dabei durchaus auch neue und zusätzliche Aufgaben übernehmen, insbesondere von der öffentlichen Hand (Kindergärten, Jugendzentren) und im internationalen Bereich, sowie im Auftrag nicht-staatlicher Auftraggeber (betriebliche Sozialarbeit, Quartiersmanagement u.a.). Anregungsstoff aus Europa gibt es zur Genüge, gerade wenn es um bestimmte Formen der Jugendarbeit geht, etwa im Bereich der Partizipation, des interkulturellen Dialoges oder der sozialen Integration.

Ein Aspekt, dem sich deutsche Träger und Wohlfahrtsorganisationen zu wenig stellen, sind die Chancen und Möglichkeiten, die im internationalen Markt liegen. Und dies nicht vorrangig unter dem Aspekt des Geldverdienens und Profitemachens: wenn stimmt, dass soziale Dienstleistungen z.B. im Jugendhilfesektor mehr sind als reine Dienstleistung, dass also die Orientierung am Menschen und an bestimmten Idealen wie Solidarität, sozialer Zusammenhalt und Demokratie zu unserem Grundverständnis gehören, darf die Leistungserbringung nicht an den Grenzen Deutschlands, im Zweifel auch nicht denen der Europäischen Union Halt machen.

Jugendliche im Zentrum

Dabei dürfen diejenigen, die im Zentrum von Jugendarbeit, Jugendpolitik und wenn man so will Jugendhilfe stehen, also die Jugendlichen selbst bei all dem nicht vergessen werden; sie müssen beteiligt werden an allen sie betreffenden Fragen und allen Phasen des Prozesses. Sie werden die Träger des weiteren europäischen Einigungsprozesses sein, deren Gestalter und hoffentlich deren Nutznießer. Eine Erhebung zur Einstellung deutscher Jugendlicher zur Europäischen Union der Forschungsgruppe Jugend und Europa beim Zentrum für angewandte Politikforschung in München hat festgestellt,

"dass ein Teil der jungen Generation in Deutschland den europäischen Integrationsgedanken optimistischer gegenüber steht und das Projekt stärker als ihre Elterngeneration unterstützt. Sie sind bereits offen und reagieren angstfrei auf die Begegnung mit anderen Kulturen. Zugleich haben sie sehr konkrete Erwartungen an ein vereintes Europa, das Chancengleichheit für die Menschen herstellt und sozial und ökologisch verantwortungsvoll handelt, und dies weltweit. Sie können sich vorstellen, eine Zeit lang im Ausland zu leben, und sie erfahren die Begegnung mit anderen Kulturen und Menschen als persönliche Bereicherung".

Das macht mehr Mut als die allenthalben festzustellenden Bedenken so mancher Entscheidungsträger in Politik und Verwaltung, die nach wie vor der Meinung sind, Europa habe in der Jugendhilfe und Jugendpolitik nichts verloren.

Mein Fazit hieraus: Europa ist nah und fern zugleich.